Import Substitution and Export-Led Growth:  A Study of Taiwan’s Petrochemical Industry
The  question  of  how  to  explain  the  economic  growth  of  Asia’s  newly  industrializing  countries  (NICs)  has  recently  aroused  much  interest.  The  neo-  classical  view  has  been  that  growth  can  be  explained  chiefly  by  the  adoption  of  export-promotion  policies  and  hence  by  the  reliance  on  the  market  mechanism. On  the  other  hand,  many  others  have  stressed  the  role  of  the  state  in  economic  development.  As  early  as  1962,  Gerschenkron  had  stated  that  it  is  necessary  for  the  state  to  remedy  the  lack  of  market  institutions  in  the  initial  stages  of  development.  Recently,  Amsden’s  (1989)  work  on  South  Korea  and  Wade’s  (1990)  on  Taiwan  have  addressed  this  issue  in  the  context  of  Asian  NICs,  both  emphasizing  the  importance  of  the  state’s  ro1e.2  As  Wade  points  out,  however,  more  micro  studies  are  needed  to  illustrate  the  state’s  role  at  the  sectoral  level,  i.e.  to study  the  NICs’  industrial  policy.  This paper is an  attempt  in  that  direction.
Taiwan  is  no  doubt  a successful  NIC  in  terms  of  its  growth  record  in  the  last  three  decades.  Among  Taiwan’s  industries,  the  petrochemical  sector  is  not  only  one  of  the  most  important  but  also  one  of  the  most  vertically  integrated.  If  we  include  not  only  the  chemical  material  sector  but  also  the  chemical  product  and  plastic  product sectors,  in  terms  of  value-added,  their  share  in  the  manufacturing  sector  and  the  GDP  rose  from  5.5%  and  1.1%  in  1960,  to  10.8%  and  3.2%  in  1970,  and  to  15.22%  and  5.4%  in  1989,  respectively.’  (See Table  1.)
This  paper  looks  at the  growth  history  of  this  capital-intensive  industry  in  Taiwan,  focusing  on  the  role  the  government  played  in  fostering  the  industry’s  growth.  It  uses  this  case  study  to  test  the  validity  of  the  various  aforementioned  views  on  the  causes  of  NIC  growth.  We  find  that  the  government  did  play  a  leading  role  in  bringing  the  petrochemical  material  sector  into  existence.  The continued growth of the downstream export sectors, i.e.  the  plastic  products  and  textile  and  apparel  sectors,  provide  possibilities  of  backward  linkage.  The  government  itself,  however,  undertook  the  most  upstream  and  capital-intensive  part  of  the  operation,  i.e.  naphtha  cracking,  at  a  time  when  private  capital  was  still  unable  or  unwilling  to  do  so  alone.  Only  the  well-connected  were  encouraged  to  enter  and  become  the  next-stage  processors.
The  price  of  petrochemical  materials  sold  by  the  government  naphtha-cracking  plant  has  been  an  important  policy  tool.  The  government  set  the  price  below-market  after  it  changed  its  pricing  formula  in  1982,  while  there  is  evidence  of  subsidization  before  1982.  The  sector’s  growth  rate  has  been  impressive  throughout  this  period,  except  during  the  second  oil  crisis.  Increased  subsidization  since  1982  has  had  no  notable  impact  on  the  sector’s  growth,  while  the  sector has  enjoyed  above-average  profit  rate.  This  is  consistent  with  the  observation  that  the  state’s  industrial  policy  lost  its  sense  of  direction  as  the  business  influence  in  politics  increased  in  the  1980s.

The  petrochemical  sector  is  a  very  capital intensive  industry.  Thus,  its  development  in  the  early  stages  of  Taiwan’s  industrialization  requires  special  investigation.  It  would  certainly  be  easier  to  explain  the  growth  of  Taiwan’s  labor-intensive  export  sectors  at  that  time.  Moreover,  the  petrochemicals  and  vert-  tally  related  industries  form  one  of  the  few  vertically  integrated  sectors  in  Taiwan.  Using  ethylene  capacity  as  a  guide,  Taiwan’s  petrochemical  industry  ranks  14th  in  the  world  in  1991.
Before  we  try  to  address  the  causes  of  the  industry’s  development,  an  examination  of  its  history  is presented  in  this  section.
(a)    Definition  of  the  industry
For  illustrative  purposes,  it  is  helpful  to  denote  three  vertically  linked  production  stages  (see  Table  2).The  first  input  in  this  chain  of  production,  naphtha,  is  a byproduct  of  petroleum  refining.  The  petrochemical  industry  is  hence  related  to  the  petroleum-refining  sector.  The  usual  definition  of  the  industry,  however,  includes  only  sectors  I  and  II  as  defined  in  Table  2.
The  focus  of  the  paper  is  thus  on  these  two  sectors.
(b)    History
The  general  background  of  Taiwan’s  development can  be  found  elsewhere4  and  will  not  be  discussed  here.  The  postwar  history  of  Taiwan’s  petrochemical  industry  can  be  roughly  broken  into  five  periods.
(i)  The  predevelopment  period,  1949-57
 In  1945  Japanese  colonialists  left  Taiwan  with  a  refinery  and  several  small  fertilizer  plants  among  other  things.  The  Nationalist  government  set  up  public  enterprises  to  take  over  all  of  these  colonial  operations.  The  emphasis  in  this  postwar  recovery  period  of  industrial  development,  however,  was  on  providing  fertilizers  for  the  agricultural  sector.
(ii)  The  second  trialperiod  of  development,  1957-67
The  government-owned  Chinese  Petroleum  Corporation  (CPC)  started  producing  benzene  (sector  I  products)  using  its  own  facilities  in  1959,  and  this  was  the  beginning  of  the  industry  in  Taiwan.  In  1963,  it  entered  a  joint  venture  with  foreign  firms  to  produce  ammonia  and  other  products.  Production  of  a  few  other  sector  II  products,  such  as  PVC  and  methanol,  also  began  at this  time,  using  imported  inputs.
The  government  implements  its  policy  change  in  1960,  switching  from  import  substitution  to  export  promotion.  The  export  of  labor-intensive  manufactured  goods  began  to  grow  rapidly  in  the  latter  half  of  the  1960s.  The  share  of  industrial  goods  in  total  exports  hence  increased  from  46%  in  1965  to  79%  in  1970.  The  potential  demand  for  local  intermediate  inputs  grew  accordingly.  Among  Taiwan’s  early  manufactured  exports,  plastic  and  textile  products were  star  performers,  hence  the  demand  for  their  respective  raw  materials  was  high.  Although  this  demand  began  to  arouse  some  attention,  the  government’s  plan  to  build  the  first  naphtha  cracker  was  only  a  testing  of  the  water,  and  it  had  as  yet  no  intention  of  treating  this  sector  as a target  industry  to  be  promoted.  The  private  sector’s  response  was  also  lukewarm  at  best,  i.e.  only  two  investors  participated  in  this  first  phase  of  the  development,  and  one  was  a foreign  firm.
(iii)  The  third  period,  1968-73
The  CPC’s  first  naphtha-cracking  plant  began  operation  in  1968.  It  provided  inputs  to  two  plastic-  material  companies,  which  produced  LDPE  and  VCM  respectively,  two  sector  II  products.  The  two  companies,  which  had  just  been  set  up,  were  private,  while  the  sector  I  producer,  the  CPC,  was  public.  In  addition,  the  CPC  built  its  first  aromatics  plant  in  1970,  and  its  subsidiary,  CPDC,  built  an  ethane  cracker  in  1973,  using  natural  gas  instead  of  naphtha  to  produce  feedstocks.
The  accelerating  downstream  growth  in  this  period  led  the  government  to  plan  more  naphtha  crackers,  and  the  results  can  be  seen  in  the  next  period.
(iv)  The  fourth  period,  1973-84
Incorporated  as  part  of  its  ambitious  lo-project  development  plan  undertaken  at  that  time,  the  state  clearly  demonstrated  its  resolve  in  building  up  a petro-  chemical  sector  in  Taiwan  during  this  period.  The  CPC  built  the  naphtha  cracker  and  the  government  decided  which  private  firms  should  set  up  facilities  to  process  its  flow  of  output.
The  construction  of  the  second  naphtha-cracking  plant  began  in  1970  and  was  completed  in  1975.
Planning  of  the  third  and  the  fourth  were  initiated  in  1973,  but  the  ensuing  oil  crisis  dampened  the  private  sector’s  enthusiasm  and  delayed  the  completion  of  the  plan.”  The  third  cracker  began  operation  in  1978,  with  the  fourth  following  in  1984.
(v)  Thefifth  period,  1984  to  the  present
Around  1980,  in  the  midst  of  the  recession  and  the  second  oil  crisis,  the  government  decided  to  postpone  the  construction  of  the  fifth  cracker  indefinitely.  It was  felt  that  in  the  1980s  the  petrochemical  industry,  being  capital,  energy,  and  pollution-intensive,  was  no  longer  a  suitable  target  industry  for  Taiwan,  a  small  island  economy  with  few  natural  resources.
The  direction  that  economic  policy  took  was  certainly  affected  by  the  political  scene.  Many  changes  took  place  in  the  latter  half  of  the  1980s:  the  lifting  of  the  marshal  law  and  the  onset  of  political  reform;  economic  liberalization  in  the  area  of  foreign  exchange,  commercial  policy,  and  domestic  financial  markets, etc.
During  this  turmoil  in  1986,  the  decision  to  post-  pone  the  fifth  cracker  was  reversed,  but  opposition  from  the  local  environmental  groups  delayed  the  construction  until  1990.  The  fifth  one  is  now  expected  to be  completed  by  1994. The  building  of  the  sixth  cracking  plant,  initiated  by  the  Formosa  Plastic  Group,  a  private  conglomerate,  was  approved  in  1990,  but  delayed  until  1993  due  to  difficulty  in  finding  an appropriate  site.
Due  to  a  lack  of  new  facilities  and  the  closing  of  the  first  plant,  sector  I’s  output  has  declined  in  this period  and  will  not  grow  until  the  fifth  plant  begins operation  in  1994.  In  the  meantime,  sector  II  continues  to  expand  its  capacity,  hence  creating  pressure  on the  state  to  build  the  fifth  plant  and  more.
Table 3  lists  the  annual  growth  rates  of  the  three sectors.’  On  average,  sector  II  of  the  plastics  and  the man-made  fiber  sector  grew  16.8%  and  29.5%, respectively  each  year  during  1970-89.  This  growth rate  of  plastics  is  lower  than  that  of  its  own  downstream,  while  the  growth  rate  of  the  man-made  fiber  is higher  than  that  of  its  own  downstream.  Nonetheless, this  growth  rate  by  itself  is  quite  significant  even  for  a  young  industry.
After  all  this  development,  several  of  the  vertically  linked  production  stages  were  present  in  Taiwan,  that is,  from  the  most  upstream,  naphtha  cracking  and  petrochemicals,  to  the  most  downstream,  the  textile and  plastic  products.  This  is  not  the  norm  in  Taiwan’s highly  internationalized  industrial  structure,  where raw  materials  and  intermediate  inputs  consist  of  over 70%  of  total  imports  in  1990.  The  other  exception  is the  steel  sector,  where  the  major  integrated  steel  plant is  run  by  the  China  Steel  Corporation,  another  public enterprise.
(c)    The state’s  involvement
Since  the  government  has  intervened  in  various ways  in  the  development  of  Taiwan’s  petrochemical 
industry,  it  is  necessary  to  list  separately  the  history  of  its  involvement As  mentioned  above,  the  state  initiated  the  process  of  building  up  sectors  I  and  II.  When  the  government  decided  to  build  the  naphtha-cracking  facilities,  or  before  it began  actual  construction  of  the  plant,  it gathered  a  group  of  investors/firms  which  would  build  plants  (sector  II)  to  process  the  petrochemical materials  the  government  plant  was  to  produce.  The  exact  terms  offered  to  induce  them  to  do  so  are  not clear.  The  success  of  the  emerging  sector  II  depended  upon  several  factors,  besides  the  usual  ones  consuming  the  overall  investment  climate:  (a)  secured  local  input  supplies  provided  at  favorable  prices;  (b)  ready-  made  local  output  market;  (c)  availability  of  the  necessary  capital,  land  and  managerial  labor. 
The  government  offered  much  help  in  securing  these  necessary  ingredients  of  success.  It  built  and  operated  the  input  production  facilities,  and  supplied  raw  materials  to  sector  II  operators,  that  is,  it took  care of  (a)  directly.  The  price  of  these  basic  materials  thus also  became  a  policy  tool.  Whether,  or  to  what  extent  the  government  distorted  or  replaced  the  market  in this  connection  will  be  discussed  below. 
As  for  (b),  the  state  used  trade  controls  to  ensurethat  imports  of  sector  II’s  product  would  be  restrictedas  long  as  domestic  prices  fell  within  a  reasonablerange,  which  is  usually  defined  to  be  the  internationalprice  plus  some  appropriate  CIF  costs.  At  the  sametime,  exports  of  sector  II’s  products  were  not  allowed unless  domestic  markets  were  first  satisfied.”
The  government  also  rendered  assistance  in  termsof  (c).  It  built  the  petrochemical  industrial  park  andoffered  firms  help  in  financial  matters.  Moreover,quite  a  few  top  managers  of  the  new  sector  II  plantscame  from  the  CPC.  The  government-owned  petrochemical  giant,  though  producing  mainly  oil-basedproducts  other  than  petrochemical  materials,  provedto  be  a training  ground  for  the  human  capital  needed  to manage  sector  II’s  operation.9  The  main  source  oftechnology  transfer  still,  of  course,  remains  foreigncompanies.‘
The  state  played  the  role  of  entrepreneur,  investor,and  organizer  in  the  initial  stage  of  development.Other  policy  tools  were  also  used,  such  as  trade  controls,  selective  credit  allocation,  tax  incentives,  andland  allocation.  When  the  whole  industry  was  almostnonexistent,  when  private  capital  was  weak  andunable  and  unwilling  to  undertake  the  project  and  bearthe  risk,  the  state  planned  the  project,  built  and  operated  the  naphtha  cracker  itself,  organized  sector  II’soperation,  and  groomed  a  group  of  private  capitalinvestors  for  the  task.
In  retrospect,  it  can  be  said  that,  by  getting  private  capital  involved  in  the  project,  the  government  actually  granted  them  a near-monopoly  franchise,  considering  the  fact  that  later  sector  II  markets  tendedto  be  rather  oligopolistic  in  most  cases  or  even  monopolistic  in  some.  This  is  so  despite  the  fact  that  at  thetime,  they  might  have  been  reluctant  to  join  theproject.
The  government’s  sectoral  industrial  policy,  however,  has  been  changing.  In  the  late  1980s  it  approvedthe  construction  of  the  (CPC’s)  fifth  and  the  (private)sixth  cracker,  both  of  which  it  vetoed  10 years  earlier.
The  pricing  formula  for  its  sector  I products was  drastically  altered  in  1982.  Trade  control  measures  wereabolished  in  1986,  during  the  sweeping  trade  liberalization.
The  state  still  offered  many  incentives  to  helpthe  Formosa  Plastic  Group  to  build  the  plannedsixth  cracker.  This  time,  however,  besides  the  usualtax  and  financing  incentives,  the  measures  included  subsidies  and  assistance  in  acquiring  land,reflecting  the  effect  of  rising  land  value  in  Taiwan.
This  event  is  still  unfolding”  and  will  not  be  discussedhere.
The  main  question  here  is  how  this  capital-intensive  sector  developed  in  Taiwan.  The  overall  advancement  of  capitalism  in  Taiwan,  of  course,  needs  explanation,  though  we  will  not  attempt  any  here.  Itcertainly  is  easier,  however,  to  explain  the  emergenceof  the  most  labor-intensive  type  of  export sectors,  thanthat  of  the  capital-intensive  petrochemical  sector,  considering  the  relative  scarcity  of  capital  at  the  earlystage  of  development.
The  focus  here,  however,  will  be  on  whether  and  towhat  extent  the  state’s  action  has  been  responsible  forthis  sector’s  development.  The  fact  that  the  state  hasalways  been  heavily  involved  in  this  industry,  whatmight  be  termed  the  “input”  side,  we  have  describedabove;  that  is  what  might  be  called  the  “input”  side .
How  effective  its  involvement  has  been,  i.e.  on  the“output”  side,  will  be  discussed  in  this  section;  andvarious  related  hypotheses  will  also  be  tested  usingthis  particular  case  study.
The  government  was  heavily  involved  in  establishing  industrial  activities  during  the  early  1950. Afterthe  export-led  growth  began  in  the  1960s  its  involvement  in  the  downstream  labor-intensive  export  sectorsbecame  more  general  and  indirect.  On  the  other  hand,the  government  let  public  enterprises  undertake  production  in  some  of  those  capital-intensive  upstreamsectors.  The  degree  of  success  of  these  undertakingsvaries.  Further  studies  are  needed  to  assess  its  effects.
The  CPC  also  produced  other  petro-based  products,which  enjoyed  monopoly  status  and  profits.  Overall,the  CPC  itself  is  doing  well,  but  how  much  is  due  to  itsinvolvement  in  the  petrochemical  sector  will  be  discussed  later  in  the  paper.
(a)    Neoclassical  or  Gerschenkron
In  the  neoclassical  view,  the  success  of  Asian  NICs  lies  in  their  adoption  of  export-promotion  policies  and  reliance  on  the  free  market.  The  government’s  role  is minimal  and,  if  intervention  exists,  it  minimizes  price distortion.  This  case  study  offers  little  support  for  this view.  The  government  has  played  a pivotal  role  in  the establishment  of  this  industry,  as  the  previous  discussion  has  shown.
The  salient  feature  of  the  development  of  these vertically  linked  sectors  is  that  the  downstream  (III) sector  developed  first  through  export  growth  and  provided  occasion  for  backward  linkages.  The  sequence of  events  is  clear,  that  is,  sector  III  developed  first, sector  I  next,  and  sector  II  last.”  The  downstream  sector  provided  possibilities  of  backward  linkages  to  sectors  I and  II,  while  sector  I provided  forward  linkage  to sector  II.
Entering  sector  II  to  produce  for  a captive  domestic  market  did  not  seem  profitable  to  many  at  the beginning,  therefore  when  the  CPC  set  up  the  first cracking  plant,  it  found  few  takers  of  its  output.”  The government  simply  created  sector  I itself,  and  fostered sector  II’s  development  by  treating  it  as  an  infant industry.
Whether  market  failures  were  present  at  that  time to  “justify”  the  government’s  intervention  in  this  sector  is  not  of  concern  here.  It  suffices  to  point  out  that the  intervention  indeed  occurred  and  Taiwan  began  to have  a thriving  petrochemical  sector  as  a result.
Some  may  question  the  wisdom  of  building  up  a capital-intensive  sector  in  a  less  developed  country  (LDC)  such  as  Taiwan  at  that  time,”  considering  the relative  scarcity  of  the  capital  input.  But,  as  Taiwan entered  into  its  next  stage  of  development  in  the  late 1980s  as  its  labor-intensive  exports  began  rapidly  losing  competitiveness,  the  advantage  of  having  established  the  mid-  and  upstream  beforehand  clearly  manifests  itself.‘”  This  paper  shows  that  the  sectoral industrial  policy  helped  to  create  Taiwan’s  future competitive  advantage.
Looking  at  it  from  another  angle,  the Gerschenkron  hypothesis  seems  appropriate  here.  If we ignore  the  static  concerns  of  market  failure,  the sectoral  industrial  policy  certainly  seems  like  a way  of creating  institutions  in  place  of  the  nonexistent  market in  a developing  country.
(b)  Subsidy  and  pricing  policy
The  previous  subsection  is  mainly  concerned  with the  role  of  the  government  in  the  initial  stage  of  the industry’s  development.  This  subsection  will  discuss its  other  role,  i.e.  whether  it  has  subsidized  the  day-to- day  operation  of  sector  11  firms  after  the  initial  setting- up.  Amsden  (1989)  argues  that  late  learners  such  as South  Korea  and  Taiwan  have  no  technological advantage  to  speak  of,  and  hence  have  to  rely  upon government  subsidies  in  order  to  get  any  capital-intensive  operation  started.  The  validity  of  this  hypothesis will  be  our  concern  here.
Besides  one-time  favors  given  during  the  setting up  stage,  the  privilege  of  having  easy  access  to  subsidized  loans  persisted.  Most  importantly,  however,  did the  government  subsidize  the  day-to-day  operation  of sector  II by  supplying  the  petrochemical  raw  materials at below-market  prices?  The  answer  is  a qualified  yes.
That  is,  subsidization  most  likely  existed  and  continues  to  exist,  and  the  degree  of  subsidization  has increased  since  1982.  The  proof,  however,  may  not  be straightforward.
(i)  Evolution  of the pricing  policy CPC’s  pricing  formula  of  these  petrochemical  materials  is  set  by  the  government,  and  is  hence  a policy  tool.  Sector  II  firms,  of  course,  have  always  lobbied  to  make  the  formula  more  favorable  to  them.  The formula  has  been  modified  many  times  since  the  first naphtha  cracker  was  completed  in  1968.
The  pricing  formula  was  based  on  CPC’s  cost  considerations  before  1982.  At  the  beginning,  prices  were adjusted  only  when  the  oil  prices  increased  significantly.  After  the  first  oil  crisis,  the  pricing  formula began  to  include  some  cost  factors  other  than  the  oil prices.”  The  major  change  occurred  in  December 1981,  when  the  government  decided  to  set  the  feed- stock  price  on  a  par  with  the  US  contract  price,  the supposedly  lowest  contract  price  in  the  world,  disregarding  any  cost  considerations.
Table  4  shows  that  the  price  CPC  charged  on  ethylene  was  higher  than  the  US  contract  price  before 1982 and  lower  than  that  afterward.  Changes  in  CPC’s price,  however,  were  almost  parallel  to  those  of  the US  prices  even  before  1982, indicating  that  changes  in CPC’s  price  had  followed  those  of  the  international prices  though  it  was  supposed  to  be  cost-based changes.  The  fourth  column  of  Table  4  lists  PD,  the difference  between  the  CPC’s  and  the  US  ethylene prices  as  a  ratio  of  the  US  price.  It  shows  that  the CPC’s  price  was  in  average  23%  higher  before  1982, and  4%  lower  after  1982.
(ii)  Did  subsidy  occur?
Though  the  evidence  is  not  absolutely  conclusive, it can  be  said  that  there  was  a subsidy  and  the  evidence is  much  stronger  after  1982  than  before.
Evidence  1: From  data  provided  by  the  CPC  itself, the  company  sustained  losses  in  this  part  of  its  operation,  i.e.  petrochemical  material  production,  during 1980-88.  The  accumulated  losses  amounted  to NT$24  billion  in  total  for  that  period  of  time  (see Table  5).  The  share  of  the  petrochemical  materials  in CPC’s  total  operating  cost  has  been  consistently greater  than  its  share  in  CPC’s  total  revenue.  CPC’s other  products  are  mostly  oil-related  products  which enjoy  monopoly  status  in  the  domestic  market.  Thus, at least  from  these  data,  cross-subsidization  is  evident, that  is,  monopoly  profits  from  other  products  help  to cover  losses  from  providing  petrochemical  materials to  sector  II  firms.
Continuously  lobbying  for  lower  material  prices, the  local  sector  II  firms  have  long  disputed  these  data, arguing  that  CPC’s  joint  production  costs  have  not been  properly  calculated  and  distributed  between  the two  operations,  and  that  CPC’s  efficiency  is  also  questionable.  It  is  not  possible  for  this  study  to  verify  these two  issues.  Properly  assigning  joint  costs  is  always  a thorny  issue.  Given  the  same  method  of  calculation, however,  the  fact  that  CPC’s  profits  in  this  part  of  its operation  turned  negative  in  1980 and  did  not  improve until  1989  at  least  confirms  the  increase  in  the  degree of  subsidy  during  the  1980s.
Evidence  2:  After  1982,  the  price  the  CPC  charged is  the  US  contract  price,  but  this  does  not  include transportation  costs,  or tariffs,  or  any  other  CIF  type  of costs,  that  is,  it  is  FOB  pricing.  The  price  that  sector  II firms  charge  the  downstream  firm  for  the  materials, however,  are  CIF-based  plus  taxes,  etc.”
The  policy  objective  is  supposedly  to  maintain international  competitiveness  of  Taiwan’s  exports, and  to  maximize  the  value-added  in  those  exports. Until  the  late  1980s  the  exporting sectors  were  the downstream  sector  III.  Thus,  protecting  competitive- ness  directly  concerns  the  input  prices  this  sector faces.  If  to  be  charged  CIF  prices  does  not  hurt  sector III’s  competitiveness,  then  why  should  sector  II  face FOB  prices?
Since  charging  international  CIF  prices  is  the accepted  market  practice,  the  government  is  indeed
subsidizing  sector  II  by  charging  below-market prices.*l  At  the  same  time,  it  does  not  require  sector  II firms  to  pass  on  this  “benefit”  to  the  exporting  sector III,  that  is,  it  does  not  intend  to  subsidize  the  latter.
The  government  seems  more  concerned  with  the  second  objective  than  the  first. It  is  hard  to  verify  whether  or  to  what  extent  subsidization  occurred  in  the  period  before  1982.22  In  terms of  Evidence  1,  the  CPC’s  profits  began  to  decline  significantly  in  1979 and  turned  negative  in  1980-81  (see Table  5).  The  government  obviously  was  trying  to shelter  sector  II  from  the  impact  of  the  second  oil  crisis.
Judging  from  the  growth  record  of  sector  II,  it  is difficult  to  believe  that  they  suffered  much  injustice  in terms  of  input  costs  before  1979.  Between  the  two  oil crises,  1975-80,  the  average  annual  growth  rate  of output  was  26%  and  59%  for  the  plastic  materials  and man-made  fiber  materials  respectively.  These  are rather  high  levels  of  growth  for  “infant  industries.”
Moreover,  they  were  target  industries  promoted  by  the government,  and  hence  unlikely  to  be  treated  unfavorably.  The  price  difference  ratio  in  Table  4,  showing the  CPC’s  price  as  higher  than  in  the  United  States  in 1975-80,  is  not  necessarily  a  good  indicator  of  how the  CPC’s  prices  deviated  from  the  international  price anyway,  for  reasons  discussed  above.  Though  it  is  not easy  to  verify  if  subsidization  occurred  before  1979,  it certainly  seems  likely  that  it  did.  Thus,  to  conclude, subsidization  did  occur  after  1982,  and  probably occurred  before  1982 as  well,  and  the  degree  of  subsidization  increased  after  1982.
(iii)  Did subsidization work?
The  price  of  the  petrochemical  materials,  no  doubt, has  been  an  important  policy  tool  for  the  government.
The  previous  discussion  leads  us  to  believe  that  subsidization  did  occur.  The  overall  effect  of  subsidy  on growth  is  difficult  to  assess,  though  the  growth  record of  the  target  industry  is  quite  good.  The  change,  however,  in  the  pricing  formula  in  1982,  i.e.  an  increase  in the  degree  of  subsidization,  is  a  noticeable  event.  As the  policy  change  purported  to  promote  sector  II’s growth,  the  growth  records  of  the  two  periods,  before and  after  1982,  should  differ.
The  regression  method  is  employed  to  evaluate the  effects  of  the  change  in  subsidy  on  sector  II’s growth.  The  price  difference  variable  (PD),  as  defined in  Table  4,  is  used  as  a  proxy  for  the  degree  of  subsidization.  The  results,  however,  did  not  turn  out  as expected. Sector  II  includes  mainly  the  plastic  material,  the man-made  fiber  material,  and  the  synthetic  rubber material  subsectors.  The  synthetic  rubber  subsector  is the  least  important  and  is  therefore  left  out.
The  regression  equation  to  be  estimated  is  as  follows:
PLAQ  and  MMFQ  are  the  output  level  of  the  six  major plastic  materials,  and  the  four  major  man-made  fiber materials,  both  measured  in  metric  tons.  Down  -  Q, and  Up  -  Q, are  the  downstream  and  the  upstream  production  indexes  for  the  PLA  and  MMF  sectors.  The latter  two  are  used  to  test  the  effects  of  the  backward and  forward  linkage.  The  data  used  are  annual  figures for  1976-90.22
The  regression  results,  as  listed  in  Table  6,  show that  the  PD  variable  is  not  significant  in  most  cases, while  the  other  two  are  much  more  significant.  The  Up -  Q  variable  better  explains  the  MMF  material  production,  while  the  Down  -  Q  variable  interprets  the PLA  material  production  better.2’  It  would  require further  studies  to  ascertain  why  the  effects  of  the  for- ward  and  the  backward  linkage  differ  in  the  two  sectors.**
Other  formulations  have  also  been  tried,  and  the results  are  consistent  with  our  findings,  that  is,  that  the PD  variable  is  not  an  important  explanatory  variable with  regard  to  sector  II’s  growth.26  There  are,  of course,  other  factors  which  may  influence  sector  II’s production  level.  The  observation  period,  however,  is too  short  for  us  to  investigate  all  of  their  possible effects.
The  result  hence  indicates  that  the  change  of  the pricing  policy  and  the  CPC’s  deviations  from  the  US prices  did  not  matter  much  in  sector  II’s  growth.  A reasonable  interpretation  is  that  the  expansion  of  this sector,  in  between  the  upstream  and  the  downstream, really  depends  upon  the  growth  of  the  other  two  vert- tally  linked  sectors.  For  various  reasons,  the  export ratios  of  this  sector  are  quite  10w.*~
As  discussed  above,  sector  II’s  healthy  growth  in the  pre-1982  period  demonstrated  that  it  was  not  hampered  in  any  way  by  the  CPC’s  selling  prices.  The lowering  of  the  CPC’s  prices  after  1982,  though  initially  helping  to  cushion  the  blow  of  the  recession  at that  time,  simply  gave  sector  II  firms  nice  bonuses rather  than  indispensable  incentives  to  expand  and
Table  7  lists  the  average  rate  of  return  on  assets  of various  sectors.  The  chemical  material  sector  enjoyed rates  of  return  higher  than  average  in  all  years  except in  1981-83.  This  finding,  that  extra  subsidies  after 1982 contributed  mainly  to  sector  II  firms’  extra  profits  and  not  to  their  growth,  begs  the  question  of  why the  subsidy  took  place,  which  will  be  discussed  next.
(iv)  Reasons  for  changing  the formula
The  reason  often  mentioned  as  to  why  the  pricing formula  was  changed  in  1982  was  that  it  was  necessary  to  rescue  the  sector  from  the  oil  crisis.  At  that  particular  moment,  right  after  the  second  oil  crisis,  the petrochemical  sector  was  depressed,  and  several  foreign  joint-venture  partners  concurrently  decided  to pull  out.  This  is  also  the  only  period  in  which  sector  II had  below-average  profit  rates  (see  Table  7).  This  sector,  however,  is  known  worldwide  to  have  large swings  in  its  business  cycles,  due  to  its  capital-intensive  nature.
Whether  sector  II  firms  would  have  survived  the crisis  without  the  policy  shift  is  not  possible  to  ascertain,  but  the  change  in  pricing  formula  had  long  been advocated  by  those  with  vested  interests.  The  crisis atmosphere  certainly  helped  to  realize  this  policy shift.
This  sector  had  been  a target  industry  ever  since  its birth,  so  it  is  not  surprising  that  it  should  receive  special  help  during  a  crisis.  Nonetheless,  rescue  operations  by  definition  should  be  short-term  or  temporary.
The  government  did  not  reverse  the  policy  after  therecession/crisis  was  over.  This  suggests  the  reasonsfor  the  policy  shift  are  not  limited  to  the  crisis.
The  reasons  for  the  shift  have  to  do  with  concentrated  market  power  and  its  political  implications  inthis  particular  sector  and  in  the  overall  economy.  Themarket  structure  of  sector  II  had  been  rather  oligopolistic,  with  only  one  or  two  firms  in  each  of  the  product  markets.  In  an  economy  where  small  and  medium sized  firms  dominate,  the  sector  II  firms  are  relativelylarge  and  well-connected  and  hence  can  easily  beheard.  Moreover,  their  absolute  size  and  relative  sharein  the  economy,  in  total  and  individually,  have  continued  to  grow,  hence  their  political  influence.”
Similar  changes  have  also  occurred  in  the  overalleconomy.  The  increase  of  the  capitalist  influence  inthe  political  sphere  during  the  1980s  is  striking,  compared  to  the  postwar  era  in  which  the  governmentplayed  a  leading  role.  Further  mixing  politics  withbusiness,  from  the  late  1970s  on,  the  financial  interests  of  Taiwan’s  ruling  political  party,  the  KMTbegan  to  enter  into  sector  II,  among  other  sectors,  byholding  minority  interests  in  some  eight  companies.”
The  supposedly  short-term  rescue  operation,  i.e.changing  the  pricing  formula,  thus  turned  out  to  be  a rather  permanent  one.  The  formula  was  changed  once again  at the  end  of  1989,  to  take  average  of  the  US  and the  European  prices.  The  change,  heavily  lobbied  by the  producers,  occurred  only  because  the  European prices  became  cheaper  than  the  US  ones  at  that  time.?”
The  fact  that  the  increased  subsidy  did  not  seem  to have  affected  sector  II’s  growth,  and,  from  previous discussions,  that  the  government  was  not  concerned whether  the  benefits  of  subsidy  trickled  down  to  the exporting  sector  III,  and  that  the  government  reversed its  decision  made  in  1980 to  limit  the  further  development  of  this  industry,  is  also  consistent  with  our  discussion  here.  The objective of industrial policy hadbecome blurred.
(c)Export promotion vs.  import substitution
Many  have  used  the  growth  record  of  Asian  NICs to  conclude  that  export  promotion  is  superior  to import  substitution  as  a  development  strategy.
Taiwan’s  overall  outward  orientation  is  beyond  doubt, but  this  case  study  indicates  that  the  government  has been  pursuing  secondary  import  substitution  to  maximize  domestic  value-added  per  exported  product.  The extent  of  the  state’s  involvement  was  much  greater than  merely  providing  the  “right”  incentives;  it  played the  role  of  entrepreneur.  Other  policy  tools  were  also used.
The  evidence  goes  beyond  this  industry,  of  course, though  its  full  extent  cannot  be  dealt  with  here.  The state  has  consistently  pushed  local  content  requirements”  and  helped  to  foster  backward  linkages  wherever  possible.  South  Korea  is  very  similar  in  this respect,  the  extent  of  its  involvement  perhaps  even greater.  Both  Taiwan  and  South  Korea  have  been  used as  strong  cases  supporting  the  correlation  between outward  orientation  and  growth,  but  the  complementary  role  of  import  substitution  has  not  been  fully appreciated  and  hence  has  been  under evaluated.  It would  thus  be  misleading  to  derive  any  policy  implications  from  the  growth  record  of  Asian  NICs  without recognizing  this  fact.
If  the  down stream’s  final  output  is  meant  for  the domestic  market,  then  government  protection  can  easily  do  the  work,  i.e.  the  consumer  would  be  forced  to bear  the  cost.  But  here  the  final  product  is  headed  for the  export  market.  Since  the  goods  have  to  be  sold  at competitive  international  market  prices,  the  down- stream  obviously  cannot  afford  to  subsidize  the  local intermediate  input  producers.  Thus,  outright  protection  with  no  strings  attached  simply  would  not  work  in this  case.  This  is  one  area  where  there  are  two  types  of import  substitution:  one  is  purely  inward  oriented  and the  other  is  complementary  to  export  promotion.
Some  would  no  doubt  treat  the  NICs’  venture  into capital-intensive  sectors  as  mistakes,  which  are  either to  be  ignored”  or  viewed  as  waste  or  inefficiency.”  An infant  industry  will  show  static  inefficiency  during  its infancy,  but  it will  improve  if  learning  does  take  place.
Failure  results  when  learning  does  not  occur  and  protection  entails  industries’  staying  moribund.  The  merit of  industrial  promotion  lies  in  stimulating  dynamic growth,  and  should  be  judged  from  this  perspective.
More  importantly,  what  is  needed  is  a longer  term evaluation  of  the  state’s  effort  in  maximizing  domestic  value-added  and  secondary  import  substitution.
Questions  such  as  the  following  should  be  investigated  in  the  future:  how  valuable  is  the  presence  of  the upstream  to  the  growth  of  the  downstream;  whether the  promotion  of  the  upstream  exactly  precedes  its later  full-blown  development;  how  important  is  the nurtured  growth  of  a  national  bourgeoisie  to  future development,  etc.
(d)  “Leading” or “following” the market?
Stressing  the  role  of  the  state,  as opposed  to  relying upon  the  “free  market”  in  explaining  the  emergence  of Asian  NICs,  Wade  (1990)  introduces  a  distinction between  the  government  “leading”  and  “following” the  market.  The  criterion  used  to  distinguish  between these  two  types  seems  to  consist  of  the  intention  of  the firms  involved  and  whether  the  project  was  ahead  of its  time.34  The  latter  refers  to,  in  particular,  phenomenon  such  as  “fast  growth  occurred  before  changes  in comparative  advantage”  and  “resulted  from  the  state acting  in  anticipation  of  changes  in  comparative advantage.“”
Judging  from  the  fact  that  the  state  played  an  active role  as  the  entrepreneur/organizer  in  promoting  the petrochemical  industry,  the  only  way  to  refute  the importance  of  the  developmental  state  in  this  case  is  to assume  that  whatever  the  state  has  done  here  was either  to  simulate  the  market  and/or  to  replace  the  private  enterprises  instead  of  promoting  them.  The  simulation  theory  is  hard  to  prove  or  disprove  completely, though  its  explanatory  value  seems  rather  small.
Economic  development  has  to  be  an  historical process,  not  only  for  the  whole  economy,  but  also  for the  individual  capitalist.  When  the  level  of  capitalist development  is  still  low,  the  individual  capitalist remains  small,  and  the  amount  of  capital  he  can  raise in  the  “free”  market  without  government  help  is  likewise  small.  Thus, at  this  level  of  development,  it  is unlikely  to  have  the  “free  market”  to  generate  capital intensive  investment.”
If  we  look  at the  economic  environment  during  the time  when  the  petrochemical  sector  was  being  promoted,  it  would  be  hard  to  find  a  substitute  in  the  private  sector  to  play  the  role  actually  undertaken  by  the state  then.  For  private  capital  at  that  time  was  either too  small  or  unwilling  to  bear  that  kind  of  risk.  When the  state  was  organizing  and  setting  up  sector  II,  even though  the  overall  risk  should  have  been  reduced  by the  state’s  show  of  commitment,  many  of  the  private firms  contacted  were  reluctant  to  join,  a  far  cry  from the  current  situation.  Thus,  the  state  had  difficulties  in arranging  to  have  all  the  feedstocks  processed  by  sector  II  firms.  The  capital-labor  ratio  of  sector  I  and  II was  also  considerably  above  the  industry  average  then and  now.  Thus,  it  seems  fair  to  conclude  that  the  state action  was  ahead  of  its  time.
Does  it  then  make  sense  to  say  the  state  was  “leading  the  market”  in  this  case?  The  answer  would  be  yes in  the  sense  that  the  private  sector  would  not  have done  the  same  thing  without  state  interference.  It should  not  imply,  however,  that  there  is  a  “market” which  objectively  determines  in  which  industries  a particular  economy  could  specialize,  and  that  the  state was  able  to  anticipate  the  market.
The  state,  in  this  case,  may  have  been  simply  trying  to  foster  the  upstream  sectors  of  established  down- stream  export  industries  for  maximizing  local  value- added  of  exported  products.  The  latter  has  been  the state’s  unwavering  goal  for  the  past  three  decades  in Taiwan.  On  the  other  hand,  it  is  widely  accepted  that growth  usually  means  climbing  up  the  ladder  of  the international  division  of  labor,  i.e.  the  relative  capital and  technology  intensity  of  the  exported  products would  increase  with  development.  It  requires  no sophisticated  studies  for  the  state  to  understand  that  it should  move  in  this  general  direction.
Moreover,  although  the  general  direction  may  be clear,  what  might  become  the  next  set  of  sunrise industries  is  not  clear.  The  action  of  the  state  itself, along  with  the  condition  of  the  economy  and  the changing  international  competitive  situation,  would together  determine  which  industries  would  succeed  in the  next  round.  To  assume  that  there  is  a  set  of  events predetermined  by  the  “market”  and  which  could  be anticipated  by  the  state  seems  counterfactual.
Rather  than  using  the  phrase,  “leading  the  market,” we  suggest  that  replacing  the  word  “market”  with “development”  would  be  helpful.  What  the  state  did  in the  early  stage  was  actually  to  ignore  the  short-run  static  market  concerns,  and  instead,  to  focus  on  long term  dynamic  considerations.  In  other  words,  it  was leading  the  development  process  and  ignoring  the “market.”  As  discussed  above,  the  state  did  not  “follow  the  market”  in  the  later  period  either.  Instead,  it followed  the  guide  of  vested  interests  rather  than  that of  overall  developmental  goals.  Market  concerns  are short  run  in  nature,  thus  “leading  or  following  the  market”  may  not  be  such  a  useful  distinction  after  all, especially  when  dynamic  growth  or  development  is  in question.

This  paper  examines  the  role  of  the  state  in  the development  of  the  petrochemical  sector  in  Taiwan  in the  last  two  decades.  It  is  found  that,  contrary  to  the neoclassical  view,  the  government  played  a  crucial role  in  the  initial  stage,  i.e.  taking  on  the  role  of  entrepreneur,  investor,  and  organizer  all  at  the  same  time while  private  capital  was  unable  and  unwilling  to undertake  such  a project.  When  grooming  private  capital  for  the  task,  the  government  granted  private  capital  many  favors.
As  for  day-to-day  operations,  however,  the state/CPC  had  been  subsidizing  sector  II  by  providing feedstocks  at  below-market  prices  after  the  pricing formula  change  in  1982.  Subsidization  probably  also occurred  before  1982,  though  to  a  lesser  extent,  but this  part  is  more  difficult  to  prove.  This  confirms Amsden’s  (1989)  hypothesis  regarding  the  necessity of  this  type  of  subsidy.  It is  somewhat  ironic,  however, for  subsidies,  if  needed  at  all,  should  be  provided  in the  early  stage  of  the  development  to  assist  learning, rather  than  in  the  later  stage  after  a successful  start  has already  occurred.
This  trend  reflects  the  fact  that  the  private  sector has  grown  stronger  relative  to  the  state  as  a by-product of  Taiwan’s  economic  growth,  and  that  the  state’s autonomy  has  declined  as  a result.  The  state  may  have been  “leading  the  development”  in  the  early  stages  of Taiwan’s  development  in  the  sense  that  its  role  then could  not  have  a  substitute  in  the  private  sector.  It  has become  the  one  led  in  the  later  period,  however,  and led  moreover  by  some  vested  interests.
One  main  reason  the  state  succeeded  in  fostering the  development  of  the  petrochemical  sector  was  the continued  presence  of  the  thriving  downstream  export sectors.  Certainly,  the  requirement  that  the  down- stream  sector  has  to  maintain  its  international  competitiveness  imposes  strict  discipline  on  its  upstream  suppliers.
This  case  study  supports  the  view  that  the  NICs’ success  cannot  be  explained  simply  by  the  use  of  the market  mechanism.  It  was  not  “a  simple  choice between  market  mechanism  and  state  intervention”“; nor  was  it  between  export-promotion  or  import-substitution  policy.  Actually,  the  import-substitution  promoted  by  the  state,  reflecting  its  develop mentalism, not  only  was  complementary  to  the  overall  exportpromotion  strategy,  but  also  was  used  to  sustain  the long-term  success  of  export-led  growth.  Thus  to  base the  superiority  of  export-promotion  on  the  NICs’ record  is  misleading.
The  state  has  obviously  helped  to  foster  the  growth of  the  capital-intensive  upstream,  but  its  effect  on  the economy’s  long-term  growth  needs  to  be  explored further.  The  welfare  implications  also  have  to  be investigated  in  the  future,  especially  because  the  environmental  impact  of  this  highly  polluting  industj  has been  ignored  until  recently.  This  paper  has  focused  on growth  per  se.
What  then  are  the  policy  implications  from  this case  study?  The  role  of  the  state  in  substituting  the market  mechanism  in  late-comers  has  been  emphasized  by  many,  such  as  Gerschenkron  (1962).  This study  supports  this  general  approach,  in  viewing  the role  of  the  state  as  a necessary  condition.  It  lends  only partial  support  to  Wade’s  “governing  the  market”  the sis  though,j8  for  it  shows  a  state  leading  the  development  process  in  the  early  stages  out  of  necessity,  not one  leading  it  because  of  being  able  to  “anticipate  the market.”  The  fact  that  the  state’s  goal  and  behavior would  change  over  time  indicates  that  the  nature  of  the state  cannot  be  taken  for  granted,  even  for  NICs,  and should  be  examined  along  with  its  social  background.
Amsden,  A.  H.,  Asia’s  Next  Giant:  South  Korea’s  Late Industrialization  (Oxford:  Oxford  University  Press, 1989).
Amsden,  A.  H.,  “The  state  and  Taiwan’s  economic  develop- ‘% ment”  in  P.  Evans,  D.  Rueschemeyer  and  T.  Skocpol (Eds.),  Bringing  the State back in (Cambridge:  Cambridge University  Press,  1985).  pp.78-106.
Balassa,  B.,  “Exports  and  economic  growth,”  Journal  of Development  Economics,  Vol.  5,  No.  2  (June  1978),  pp. 181-189.
Bardhan,  P.  (Ed.),  “Symposium  on  the  state  and  economic development,”  Journal  of Economic  Perspective,  Vol.  4, No.  3,  (Summer  1990),  pp.  349.
Chu,  W.,  and  M.  C.  Tsai,  “The  causes  of  growth  of  Taiwan’s man-made  fiber  industry,”  Mimeo,  (Taipei:  Academia Sinica,  1992).
Dollar,  D.,  and  K.  Sokoloff,  “The  pattern  of  productivity growth  in  South  Korean  manufacturing  industries, 1963-1979,”  Journal  of  Development  Economics,  Vol. 33,  No.  2  (October  1990),  pp. 309-27.
Galenson,  W.  (Ed.),  Economic  Growth  and  Structural Change  in  Taiwan  (Ithaca:  Cornell  University  Press, 1979).
Gerschenkron,  A.,  Economic  Backwardness  in  Historical Perspective  (Cambridge:  Harvard  University  Press, 1962)